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陈耀（郑州国家中心城市研究院首席专家，中国区域经济学会副会长兼秘书长）

60s要点速读：

2、重视县域城镇化还有一个重要目的，就是满足农民就近城镇化，就近在县城就业安家的需要。现在县域的农民相当一部分还是希望能够就近进城，就近就业，避免过去大跨度区域流动外出打工，

3、县城一定要把产业发展作为关键来抓。如果没有产业支撑，县城建设得再漂亮，就算有人口，它也只是一个睡城。农民进城以后还需要有稳定的就业，所以有就业岗位很重要。

正文：

县域城镇化主要是指以县城和中心镇为重要载体的农业转移人口市民化和产业适度集聚发展的过程，是中国新型城镇化的重要组成部分。推动县域城镇化，对于完善以人为核心的新型城镇化体系，避免“大都市病”，满足农民就近进城、就近就业的需要，对于经济下行压力背景下进一步提振国内投资消费需求，带动县域经济高质量发展，培育新增长引擎，都具有十分重要的意义。

推动县域城镇化首先是完善新型城镇化体系的需要。从2014年出台国家新型城镇化规划以来，我国城镇化进程在不断加快，常住人口城镇化率已从2014年的54.7%提升至2021年的64.7%，7年提高了10个百分点。但农村转移人口市民化，主要还是集中在大中城市，县域的城镇人口，目前只占到全国城镇人口的27%，大概有七成以上人口都进入了大中城市，是一种“倒金字塔”分布形态。而在国外发达国家，居住在中小城市的人口相对多一些。所以，我国的城市人口分布要形成相对科学的体系，大中小城市应该协调共进，尤其要重视推进量多面广、最接近农业转移人口的小城镇建设。

当前中国城镇化体系的主要问题，就是城镇常住人口过多拥挤到超大城市、特大城市和大城市，造成出现一系列的“大城市病”，诸如，交通拥堵不畅、环境污染严重、房价居高不下，以及市政设施和教育医疗等公共服务的负担过重。而作为我国很重要的基层行政区，城镇体系末梢的县城和乡镇，各类设施建设欠账较多，基本公共服务水平较低，吸纳人口的规模和能力都比较小，这在目前来讲既是一个很重要的部分，又是一个很薄弱的环节，亟待得到加强。

重视县域城镇化还有一个重要目的，就是满足农民就近城镇化，就近在县城就业安家的需要。现在县域的农民相当一部分还是希望能够就近进城，就近就业，避免过去大跨度区域流动外出打工，造成大量的留守儿童和老人得不到照顾、农地撂荒等现象，还有，据田野调查反映，现在新一代农村青年结婚，很多都希望在当地县城买房安家，所以农民有就近城镇化的内在需求。从另一视角看，农业转移人口就近在县城市民化，有利于留住县域相对素质较高的人才，在促进乡村振兴上提供有力的帮助和支持。

从宏观上来讲，推动县域的城镇化，也是培育新经济增长引擎的需要。当前受国际复杂环境和新冠病毒疫情的持续影响，我国经济增长下行压力加大，如何克服各种不利影响，保持经济平稳增长，需要多方发力培育新增长极。城镇化不仅是国家迈向现代化的必由之路，也是拉动投资和消费，扩大内需，促进国家经济增长的重要途径。通过产业集聚和人口集聚，每一个进城人口要给他相应地增加市政设施和公共服务的保障，比如道路交通、学校、医院、就业、住房、社保等，这些都要有相应的建设投入，同时每个进城人口也都需要基本的城市生活消费。据有关研究测算，一个农业转移人口市民化的成本大约10-20万元。

县域城镇化拉动的投资总量会是一个万亿级的规模。随着进入县城安家落户的人口增多，县域的城镇化率不断提升，相应的公共市政设施、公共服务设施、环境配套设施、产业配套设施都需要增加和完善，这些总体测算起来，规模就非常大了。现在在政策引导下，以县城为载体的新型城镇化，会成为国家新型城镇化的一个新的着力点，从而会吸引各类要素，包括资本、劳动力、人才向县城涌入，总体规模大小现在还难以准确估算，但这是一个趋势。国家出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，释放了一个重要的信号，就是要重视县城这一级的小城镇建设，要加强我国城镇体系里面最基础层次、最薄弱环节的建设，它一定会吸引一部分的投资和人口流入。

如果把全国1800多个县城总体上加进来，它的投入会是很大规模。按照规划中包括的产业配套设施、市政公共设施、公共服务设施、环境基础设施这四类设施的投资，每一项加起来可以算出一个县城的总投资规模，然后将每一个县城的投资规模乘上1800，它就是一个非常大的量级了，可以说它至少在万亿级以上。

必须看到，我国的县域差异巨大，在全国1866个县（市）中，城区常住人口共约2.5亿，平均每个县的城镇人口为13.4万人，其中比较大的县城或中心镇的城镇人口达到50万以上的中等城市规模，而比较小的仅有几万人。一般而言，投资规模的大小与城镇人口规模呈正相关关系，城镇人口多，吸引的投资量也就相对大，反之则小。

从分布来看，投资比较大的主要是在城市群和都市圈内大城市周边的县城，偏远地区的县城投资规模会小一点，比如边境城市、口岸城市，这些县城今后也要得到加强，它的人口也会随着城镇条件的改善而增加，但是相对于大城市、中心城市周边的县城，它不会有那么火，它的发展程度、层次要低一些。

在当前推进县域城镇化过程中，也有一些需要我们注意避免的问题。

第一，现在以县城为载体的县域城镇化，大家有可能把它过度地作为一个扩内需的手段，事实上它是手段之一，我们总体上要着眼于加强县城薄弱环节的建设。如果现在过多地从投资拉动上去考虑县城的建设，有可能会走偏，会给县域城镇化带来新的问题。县域城镇化能否成功，关键是看县域的产业发展如何，如果这个县域的产业支撑不够，只是一味的去圈地建房子，吸引人口，像现在有一些地方搞动员式的农民进城，可能会重蹈前些年一些新城新区出现的“睡城”“鬼城”的覆辙。

县城一定要把产业发展作为关键来抓。如果没有产业支撑，县城建设得再漂亮，就算有人口，它也只是一个睡城。农民进城以后还需要有稳定的就业，所以有就业岗位很重要，这才是一个县城能够形成良性循环、健康发展的基础。在推进县域城镇化上一定要重视抓住产业这个“牛鼻子”，避免搞房地产化，搞圈地运动。

第二，县域的城镇化一定要分类施策，处理好政府和市场在不同类型县域城镇化中的作用。这里面主要是两大类，一类是城市群、都市圈内大城市周边的这些县城，政府不要过多干预，主要依靠市场化的力量去推动，政府主要是通过编制合理规划，引导社会资本建设，它不需要政府投入很大的财力物力。

另一类是数量比较多、分布比较广、承担重要功能的县，主要包括三种，一种是生态功能县，承担着山水林田湖草涵养保育任务，保护生态安全；还有一类是边境县、口岸县，就是承担国防安全和边境口岸管护任务；另外一类就是粮食主产区的县，是保我们的粮食安全。这三类县的县城建设更多要靠上级政府的投入，包括市、省甚至国家层面的投入，因为这三类县多数区位条件比较偏远，有一些是纯农业县，自身财力有限，大多属于“吃饭财政”，依靠自身的力量发展，依靠社会力量建设有很大困难，这类县城建设，要更多的靠上级政府的转移支付，也有一部分可以是政府和社会资本进行合作，采取PPP的模式来推进。

总之，推进县域城镇化要紧抓产业发展这个关键环节，促进有效投资，避免房地产化，防止搞动员式的农民进城；要重视区分县域不同类型，分类施策，政府要加大支持承担生态、粮食和国防安全的县城建设，支持社会力量参与大城市周边县城的建设。

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